למקור בהארץ

לעיון בדוח משרד החינוך, דצמבר 2011 

המסמך מגלה שבתוכניות המתוקצבות על ידי המשרד עובדים כ-13 אלף מורי קבלן - שמועסקים בידי גופים אחרים, בתנאים שאינם דומים לאלה של עובדי המשרד

השימוש הגובר במורי קבלן - עובדי הוראה המועסקים במסגרת מערכת השעות הרגילה על ידי גוף חיצוני למשרד החינוך, עלול “בוודאות די גבוהה לחשוף את המשרד לתביעות העובדים - בין לעניין תנאי שכר ובין לעניין תנאי העסקה, עד כדי דרישה להכיר בהם כעובדי מדינה”. כך קובעת חוות דעת דרמטית של הלשכה המשפטית במשרד החינוך, הנכללת בדו”ח פנימי שנכתב במאמץ להסדיר את התופעה.

קשה להגזים בחשיבותם של חוות הדעת והדו”ח, המערערים על ההצהרות הרשמיות של המשרד, שלפיהן אין שום קשר בינו לבין מורי הקבלן ואחריותו עליהם מעטה מאוד. ייתכן שזאת אחת הסיבות למאמצים הרבים שעשו במשרד להסתיר את הדו”ח מאז שהוגש - לפני כשנה וחצי.

חוות הדעת המשפטית כלולה בדו”ח שחיברה הוועדה “לבחינת העסקתם של עובדי הוראה כעובדי קבלן במערכת החינוך”. את הוועדה מינתה בסוף 2011 מנכ”לית משרד החינוך, דלית שטאובר, לא מעט על רקע המחאה החברתית בקיץ של אותה שנה. בראש הוועדה עמד דני בר-גיורא, אז מנהל מנח”י (מינהל החינוך של עיריית ירושלים), והשתתפו בה שני בכירים נוספים במשרד. בכתב המינוי של הוועדה קבעה שטאובר, כי מטרת הקמתה היתה “צמצום מספר המורים עובדי קבלן, וקביעת מדיניות כוללת להעסקת עובדים אלה”.

הלב רוצה להאמין שזאת אכן היתה כוונתם של שטאובר וראשי משרד החינוך, שהבינו, גם אם באיחור ואולי בעזרת המחאה החברתית, כי אי אפשר להמשיך בניצול מורי הקבלן. מורים אלה מפוטרים מדי שנה ושכרם ותנאי העבודה שלהם אינם שווים לאלה של מורים המלמדים לצדם את אותם תלמידים באותו בית ספר.

הרחבת המאבק

דו”ח בר-גיורא, שממצאיו מתפרסמים כאן לראשונה, פותח בטרמינולוגיה ומנסה להגדיר, אחת ולתמיד, מיהו מורה קבלן. על פי הדו”ח, מדובר ב”כוחות הוראה בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים, הפועלים באופן רציף עם תלמידים לאורך שנת הלימודים ומהווים חלק מהצוות הקבוע של מוסדות החינוך, אולם מועסקים באמצעות גופים מתווכים (חברות קבלניות, רשויות מקומיות, עמותות) ולא על ידי משרד החינוך”. זוהי הגדרה מקיפה למדי, שעל בסיסה אפשר לנתח באופן טוב יותר את העולם החינוכי המופרט, באמצעות קטגוריות כמו זהות המעסיק, אופן תשלום השכר, המקור התקציבי להעסקה ועוד.

חוות הדעת המשפטית המצוטטת בדו”ח מפתיעה בכנותה. היא מתייחסת להעסקת מורי קבלן, שהם למעשה חלק מהצוות הקבוע בבתי הספר הרשמיים, בתוכניות שמקורן התקציבי אינו המדינה (אלא הרשות המקומית, עמותה כלשהי או תשלומי הורים) וכן בכאלה שמשרד החינוך מתקצב באופן מלא או חלקי (כמו קרן קרב, תוכנית היל”ה ועוד).
“אין לכאורה כל מחויבות של המשרד לתנאי העסקתו ולתנאי שכרו (של העובד), שהרי אין המשרד מעסיקו”, נכתב בחוות הדעת, “יחד עם זאת, בפועל המצב עשוי להיות שונה בתכלית - במיוחד באותם מקרים בהם אין עובד הוראה זוכה לאותם תנאי העסקה ו/או שכר כשל עמיתו עובד המדינה. כך למשל, אם עובד ההוראה מקבל שכר לפי שעות ולא באופן חודשי, או אין מפרישים עבורו לקרן השתלמות וכיוצ”ב, עלולה להיטען על ידו טענה, כי הוא מופלה לעומת המורים האחרים”.

יתרה מזאת, חוות הדעת קובעת כי מורה הקבלן “עשוי לדרוש  קביעות כעובד מדינה, שהרי הוא מועסק בבית ספר רשמי על ידי גורם חיצוני, שאינו יכול לתת לו את אותם תנאי העסקה כדוגמת קביעות. במצב כזה, סביר שהמדינה תיאלץ להשוות את התנאים ולקלוט את העובדים במקרה של תביעה”. היועצים המשפטיים של משרד החינוך מציינים כי “היו תקדימים כאלה בעבר”. כדוגמה הם מביאים שלוש מורות שהועסקו בבתי ספר במחוז צפון של המשרד על ידי גוף חיצוני שלא שילם את שכרן. המדינה נאלצה לתקן את המעוות.

למתקשים להבין כותבים חברי הוועדה: “משמעות חוות הדעת המשפטית הינה חשיפת המדינה לתביעות מצד מורים שאינם מועסקים על ידה, אולם מבחינה משפטית זכאים לתנאים זהים למורים שהם עובדי מדינה”. רבות מהתביעות שמגישים מורי קבלן מכוונות נגד הגופים הישירים המעסיקים אותם (על פי תנאים שמשרד החינוך מגדיר ומכתיב, גם אם אינו מפקח על המעסיקים ואינו בודק שהם עומדים בתנאים). נוכח העמדה של הלשכה המשפטית, נדמה כי המאבק עומד לפני התרחבות משמעותית.

הפגנה נגד הפכית מורים לעובדי קבלן, בשנה שעברה. צילום: תומר אפלבאום

חוות הדעת מתייחסת לבתי ספר רשמיים, הנמצאים בבעלות מלאה של המדינה. אשר למוסדות חינוך במעמד “מוכר שאינו רשמי” נכתב בדו”ח: “ישנה בעיית אכיפה בכל הנוגע לתנאי העסקה ושכר של עובדי הוראה”. הוועדה קובעת גם כי “לא קיים מנגנון אכיפה” המוודא שבתי הספר אכן עומדים בהתחייבות להעסיק את כלל המורים על פי הסכם השכר המקובל במערכת הרשמית. ברגע קצר נוסף של כנות כותבים מחברי הדו”ח, “סביר להניח שבהינתן אכיפת אמת, ייאלצו מוסדות ‘המוכר שאינו רשמי’ לפעול כפי שפועלים המוסדות הרשמיים - ויעשו שימוש בגופים מתווכים לטובת העסקת כוחות הוראה”.

וזה עוד לא הכל. הבעיה אינה נוגעת רק לבתי הספר החרדיים, שהם חלק גדול מהחינוך “המוכר שאינו רשמי”. בחטיבות העליונות (כיתות י’-י”ב), מקבלת הבעלות על בית הספר (בדרך כלל הרשות המקומית) מימון ממשרד החינוך, בהתבסס על דיווח בדבר ההשכלה והוותק של המורים. ככל שהפרופיל של המורים גבוה יותר - התקציב נדיב יותר. עם זאת, לפי הדו”ח, “יש רשויות אשר מעסיקות את המורים הצעירים באמצעות תאגידים עירוניים - על מנת להעלות את פרופיל המורים המדווח למשרד החינוך. תופעה חמורה זו חייבת להיפסק על ידי אכיפה ברורה”.

קצה הקרחון

בסוף 2011 העריך דו”ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, שהוכן לבקשת יו”ר העבודה, ח”כ שלי יחימוביץ’, כי במערכת החינוך מועסקים כ-7,000 מורי קבלן. כחמש שנים קודם לכן, ב-2006, הוערך מספרם של מורי הקבלן במאות בודדות. מהדו”ח הפנימי של משרד החינוך מתבררים שני דברים: לא רק שהמספר המופיע בו כמעט כפול, אלא שגם נתון זה אינו אלא קצה הקרחון.

לפי דו”ח בר־גיורא, רק בתוכניות המתוקצבות על ידי משרד החינוך, באופן מלא או חלקי, מועסקים כ-13 אלף עובדי הוראה על ידי גופים חיצוניים. לאלה יש להוסיף עובדים המועסקים במאות בתי ספר שעברו ל”ניהול עצמי” (במסגרתו מתנהל המוסד החינוכי כמשק כספי סגור והוא יכול להעסיק “כוח עזר פדגוגי” בתנאים שונים מהמורים הרגילים), וכן עובדי הוראה המועסקים דרך חברות עירוניות (כמו “יובל חינוך” בתל אביב, המעסיקה כ-850 מורים, ללא ביטחון תעסוקתי ובשכר שעתי). על בסיס שני הדו”חות, של הכנסת ושל משרד החינוך, ובהינתן שבכלל מערכת החינוך עובדים כ-150 אלף עובדי הוראה, הרי ששיעור מורי הקבלן הוא 10% לפחות (20-15 אלף). וגם זאת, כאמור, רק הערכה חלקית ביותר.

היעדר הנתונים על מספר עובדי הקבלן אינו מקרי. “איסוף הנתונים (או ליתר דיוק, היעדר איסוף כזה) מהווה חריג לרעה בתחום ניהול המידע במערכת החינוך”, נכתב בדו”ח של מרכז המחקר והמידע. “במקרה זה אין מדובר על התמהמהות מצד הממשלה במסירת הנתונים או בקושי להפיק נתונים קיימים, אלא בהיעדרה של מדיניות להסדרת הנושא”. זהו ניסוח עדין, העושה חסד עם משרד החינוך. פרשנות אחרת היא שהכאוס וחוסר המידע מכוונים, ידועים מראש, וכי הם נועדו לאפשר להפרטה - העברת עוד ועוד תחומי פעילות ממשרד החינוך לידיים פרטיות - להמשיך ולהשתולל.

דו”ח בר־גיורא המליץ לפעול לצמצום תופעת מורי הקבלן, בין השאר, באמצעות שינוי המכרזים להפעלת פרויקטים שמפרסם משרד החינוך (כך שהתשלום לשעת עבודה יחושב באופן מלא, על פי העלות למערכת ובגילום התנאים הסוציאליים), להפעיל מנגנון פיקוח ואכיפה חזק הרבה יותר, לעבור באופן הדרגתי וככל שהתקציב יאפשר להעסקה ישירה של מורי קבלן ולקיים דיון מחודש בהארכת יום הלימודים עד השעה 15:00. “הפעלת המודל שנקבע פירושה הוספת כוחות הוראה במעמד של עובדי קבלן והרחבה משמעותית של התופעה. מומלץ להוביל שינוי... להעסקת המורים על ידי המדינה”, כתבה הוועדה.

לדברי מקורות במשרד החינוך, רוב המלצות הדו”ח הפנימי לא יושמו. החריג היחיד, החלקי כשלעצמו, הוא המכרז החדש שיצא באמצע 2012 להפעלת תוכנית היל”ה. כ-1,600 המורים המועסקים בתוכנית זכו אמנם להסכם קיבוצי המשפר את תנאי העסקתם, אולם ההגדרה הבסיסית של מעמדם – מורים המועסקים על ידי גוף חיצוני, ולא ישירות על ידי משרד החינוך - לא השתנתה.

כתה בבית ספר באשדוד, ארכיון. צילום: אילן אסייג

עדות נוספת למיעוט ההמלצות שמשרד החינוך אימץ מתוך הדו”ח אפשר למצוא בהתייחסותו למועסקים בתוכנית קרב. דו”ח בר-גיורא קובע כי תחומי התוכן של התוכנית הם “מקצועות העשרה וליבה – אמנויות, טבע, מוזיקה, מחשבים, מחול, אנגלית ועוד”. במשרד החינוך הדגישו דווקא כי “אין מדובר בחלק ממערכת הלימודים הפורמלית, אלא בתוכניות העשרה תוספתיות בלבד”. כדי להדגיש את מעמדם השונה לכאורה של המדריכים בתוכנית, הנבדלים מהמורים הרגילים, הוסיפו במשרד כי מהראשונים “לא נדרשים תעודת הוראה ומהלכי הכשרה כנדרש מהמורים במערכת הפורמלית”.

קשה לקבל היתממות כזאת. לא רק ש”המדריכים” האלה מלמדים בכיתות ורושמים ציונים בתעודות, בדיוק כמו עמיתיהם, אלא שמשרד החינוך מכיר, בתנאים מסוימים של היקף משרה, בעבודה בתוכנית לצורכי סטאז’ בהוראה. לדברי מ’, העובדת בתוכנית קרב בבתי ספר במרכז הארץ, “בוחנים אותי. מנהלת בית הספר נכנסת אלי  לשיעורים, מורה אחרת חונכת אותי, יש לי כל התנאים שלמורה רגיל יש בסטאז’”. באחרונה, לאחר שעמדה בהערכות הנדרשות ובית הספר אישר כי סיימה את הסטאז’ בהצלחה, היא מחכה לרישיון ההוראה.

ביקורת פנימית

מאז שהוגש הדו”ח בראשית 2012, עטף אותו משרד החינוך בשתיקה. לעיתונאים ולגורמים אחרים שהתעניינו בו נמסרו גרסאות שונות. בשבוע שעבר טענה דוברות המשרד, למשל, כי מדובר רק ב”המלצות ביניים” שהוגשו למנכ”לית. אתמול, לעומת זה, הסכימה הדוברת לומר כי הוועדה “סיימה את עבודתה והמלצותיה הוגשו לשר הקודם”.
הביקורת הפנימית העולה מהדו”ח היא הודאה, נדירה למדי, בכישלון רב-שנים ואדיר ממדים בהתמודדות עם תופעת מורי הקבלן.

“זו לא רק שאלה של החיסכון הכספי שמושג דרך העסקה קבלנית”, אומר אדם המכיר את הדו”ח, “אלא גם של תפיסת עולם וסדרי עדיפויות. הפסקת ההעסקה הפוגענית לא היתה בין הנושאים שעניינו את השר לשעבר והמנכ”לית הנוכחית. הם לא לבד. גם מעמד הביניים לא מתעניין בהם במיוחד. לכמה הורים באמת אכפת שהאנשים המועסקים במסגרת תל”ן (‘תוכנית לימודים נוספת’, הממומנת על ידי ההורים) מקבלים תשלום ראוי, שהם לא מפוטרים מדי שנה ושכל התנאים הסוציאליים שלהם נשמרים? אין דרך יפה לומר זאת: החינוך שהילדים שלהם מקבלים מושג באמצעות ניצול של אלפי עובדי הוראה”.

לדברי לילי בן־עמי, ממובילות המאבק להעסקה ישירה במערכת החינוך, סער ושטאובר “בחרו לגנוז את  הדו”ח מעיני הציבור, להתעלם ממסקנותיו ולמעשה לעשות בדיוק ההפך מההמלצות שבתוכו. השניים ייזכרו כמי שבעיניים פקוחות הפריטו לדעת את מערכת החינוך הציבורית ונתנו יד להעסקה הפוגענית של אלפי מורות ומורים במערכת החינוך הציבורית. כמי שבא מהשטח, שר החינוך שי פירון מכיר מקרוב את נזקי ההעסקה הקבלנית”.

משרד החינוך מסר בתגובה כי “כצעד ראשון שופרה העסקתם של עובדי תוכנית היל”ה” וכי הוא “החל בצמצום העסקתם של מורים עובדי קבלן”. עוד נמסר: “בכוונת השר פירון לטפל בסוגיה ולהמשיך במדיניות”. באשר להעסקת מורי קבלן בהארכת יום הלימודים נמסר כי מדובר ב”תוכנית תוספתית בלבד”, שרוב עובדיה מוגדרים מדריכים. במשרד סירבו להתייחס לשאלות אם המלצות ועדת בר־גיורא אומצו או נדחו וכן לטענות בדבר גניזת הדו”ח.